Cuarta etapa: la conferencia de las naciones unidas
sobre el medio ambiente y el desarrollo. (la conferencia de río de janeiro
1992)
Los orígenes de la Conferencia se pueden encontrar en el Informe
Brundtland. La Asamblea General de la ONU por medio de la cual se acogía el
Informe2 aceptó convocar a una conferencia mundial sobre ambiente y
desarrollo en 1992. Para lograrlo se
creó un comité preparatorio abierto a todos los estados miembros de la ONU y
los Estados miembros de las instituciones especializadas, lo cual incluía
prácticamente a todos los estados del mundo, que también incluía a todos los
observadores acreditados. El comité
preparatorio se reunió durante tres sesiones entre 1990 y 1992 pero las mayores
negociaciones se dieron fuera de las reuniones oficiales.
La Conferencia fue convocada para Río de Janeiro del 3 al 14 de junio,
exactamente veinte años después de la Conferencia de Estocolmo. 172 Estados se
hicieron presentes (todos miembros de la ONU, salvo seis), representados por
cerca de 10,000 participantes, incluyendo 116 jefes de estado o de gobierno. Solamente Japón envió 300 delegados. 1400 organizaciones no gubernamentales fueron
acreditadas así como 9,000 periodistas.
La Declaración, un texto corto consistente de 27 principios, tiene un
carácter reiterativo. Reafirma la
Declaración de Estocolmo de 1972 sobre la cual trata de construirse, sin
embargo su enfoque y filosofía son diferentes.
El concepto central es el desarrollo sostenible, que significa la
integración de medio ambiente y desarrollo.
El principio 4 es importante en este sentido: declara que para lograr el
desarrollo sostenible, la protección del medio ambiente debe constituir una
parte integral de proceso de desarrollo y no puede considerarse aislado de
éste.
La Declaración se caracteriza por su enfoque antropocéntrico que es muy
diferente de la Declaración de Estocolmo de la Carta Mundial para la
Naturaleza. El principio 1 proclama que
los seres humanos están en el centro de las preocupaciones por el desarrollo
sostenible y que tienen derecho a una vida sana y productiva en armonía con la
naturaleza.
La Declaración incluye varios principios de indubitable carácter
legal. Esta refuerza los principios
existentes, formulándolos en un contexto mayor y proclama nuevos. En la primera categoría podemos mencionar el
principio 2, que trata de los efectos transfronterizos de actividades humanas,
es similar al principio 21 de la Declaración de Estocolmo, aunque agrega la
palabra “desarrollo”. El principio 10
trata de la participación pública, el principio 13 de desarrollo de norma de
responsabilidad y los principios 18 y 19 de la notificación sobre emergencias y
proyectos que pueden afectar el medio ambiente.
La formulación de principios emergentes incluye el principio
precautorio (No. 15), la internalización de los costos ambientales, el así llamado
principio “contaminador pagador”, (No. 16) y la generalización de la evaluación
de impacto ambiental (No. 17).
Otros dos grupos de principios pueden verse más bien como lineamientos
políticos, a pesar que la línea entre política y derecho no está claro. De forma muy esquemática, se puede hacer una
distinción entre tres grupos de estipulaciones políticas. El primero expresa preocupación por el
desarrollo: el principio 3 dirigido a la erradicación de la pobreza, el
principio 6 relacionado con el fortalecimiento de la creación de capacidad
endógena para el desarrollo sostenible por medio del mejoramiento del
entendimiento científico. Todas estas
estipulaciones usan el verbo “deberá” mientras en otros grupos de principios
generalmente sustituye el término por “debería”.
Un segundo grupo de principios aborda el orden económico mundial. El principio 7 proclama la responsabilidad
común pero diferenciada, incluyendo la responsabilidad especial de los países
desarrollados en la consecución del desarrollo sostenible “tomando en cuenta
las presiones que sus sociedades ejercen sobre el medio ambiente global”. El principio 8 agrega que los Estados
deberían de reducir y eliminar los patrones no sostenibles de producción y consumo
y de promover políticas demográficas.
Obviamente, la primera parte del principio trata principalmente de los
estados industrializados, mientras que la referencia a los problemas
demográficos trata de situaciones en los países en desarrollo. Los temas económicos están tratados en el principio
12 el cual aboga por un “sistema económico abierto y solidario”, el consenso
internacional y condena las medidas comerciales discriminatorias o
restricciones disfrazadas al comercio internacional así como acciones
unilaterales. Finalmente, el principio
14 apunta a desincentivar o prevenir la reubicación y transferencia a otros
estados de actividades y substancias que causan grave deterioro ambiental o que
son dañinas para la salud humana.
Un último grupo de principios trata de la participación del público. El principio 10 de la Declaración de Río
reconoce a los individuos al derecho a la información, a la participación y la
apelación en temas ambientales. Los
principios 20 al 22 enfatizan la importancia de la participación de grupos
tales como mujeres, jóvenes y pueblos indígenas, sin embargo los términos
usados muestran que estas estipulaciones son más directrices que normas
legales.
DECLARACION DE RIO DE JANEIRO
1992
Principio 1 Los seres
humanos constituyen el centro de las preocupaciones relacionadas con el
desarrollo sostenible. Tienen derecho a una vida saludable y productiva en
armonía con la naturaleza.
Principio 2 De conformidad con la Carta de las Naciones Unidas y los principios del
derecho internacional, los Estados tienen el derecho soberano de aprovechar sus
propios recursos según sus propias políticas ambientales y de desarrollo, y la
responsabilidad de velar por que las actividades realizadas dentro de su
jurisdicción o bajo su control no causen daños al medio ambiente de otros Estados
o de zonas que estén fuera de los límites de la jurisdicción nacional.
Principio 3 El derecho al desarrollo debe ejercerse en forma tal que responda
equitativamente a las necesidades de desarrollo y ambientales de las
generaciones presentes y futuras.
Principio 4 A fin de alcanzar el desarrollo sostenible, la protección del medio
ambiente deber constituir parte integrante del proceso de desarrollo y no
podrá considerarse en forma aislada.
Principio 5 Todos los Estados y todas las personas deberán cooperar en la tarea
esencial de erradicar la pobreza como requisito indispensable del desarrollo
sostenible, a fin de reducir las disparidades en los niveles de vida y
responder mejor a las necesidades de la mayoría de los pueblos del mundo.
Principio 6 Se deberá dar especial prioridad a la situación y las necesidades
especiales de los países en desarrollo, en particular los países menos
adelantados y los m s vulnerables desde el punto de vista ambiental. En
las medidas internacionales que se adopten con respecto al medio ambiente y al
desarrollo también se deberían tener en cuenta los intereses y las necesidades
de todos los países.
Principio 7 Los Estados deberán cooperar con espíritu de solidaridad mundial
para conservar, proteger y
restablecer la salud y la integridad del ecosistema de la Tierra. En vista de
que han contribuido en distinta medida a la degradación del medio ambiente
mundial, los Estados tienen responsabilidades comunes pero diferenciadas. Los
países desarrollados reconocen la responsabilidad que les cabe en la búsqueda
internacional del desarrollo sostenible, en vista de las presiones que sus
sociedades ejercen en el medio ambiente mundial y de las tecnologías y los
recursos financieros de que disponen.
Principio 8 Para alcanzar el desarrollo sostenible y una mejor calidad de vida para
todas las personas, los Estados deberían reducir y eliminar las modalidades de
producción y consumo insostenibles y fomentar políticas demográficas
apropiadas.
Principio 9 Los Estados deberían cooperar en el fortalecimiento de su propia
capacidad de lograr el desarrollo
sostenible, aumentando el saber científico mediante el intercambio de
conocimientos científicos y tecnológicos, e intensificando el desarrollo, la
adaptación, la difusión y la transferencia de tecnologías, entre éstas,
tecnologías nuevas e innovadoras.
Principio 10 El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la
participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda.
En el plano nacional, toda persona deber tener acceso adecuado a la
información sobre el medio ambiente de que dispongan las autoridades públicas,
incluida la información sobre los materiales y las actividades que encierran
peligro en sus comunidades, así como la oportunidad de participar en los
procesos de adopción de decisiones. Los Estados deben facilitar y fomentar la
sensibilización y la participación de la población poniendo la información a
disposición de todos. Deber proporcionarse acceso efectivo a los
procedimientos judiciales y administrativos, entre éstos el resarcimiento de
daños y los recursos pertinentes.
Principio 11 Los Estados deberían promulgar leyes eficaces sobre el medio ambiente.
Las normas, los objetivos de ordenación y las prioridades ambientales deberían
reflejar el contexto ambiental y de desarrollo al que se aplican. Las normas
aplicadas por algunos países pueden resultar inadecuadas y representar un costo
social y económico injustificado para otros países, en particular los países en
desarrollo.
Principio 12 Los Estados deberían cooperar en la promoción de un sistema económico
internacional favorable y abierto que llevara al crecimiento económico y el
desarrollo sostenible de todos los países, a fin de abordar en mejor forma los
problemas de la degradación ambiental. Las medidas de política comercial con
fines ambientales no deberían constituir un medio de discriminación arbitraria
o injustificable ni una restricción velada del comercio internacional. Se
debería evitar tomar medidas unilaterales para solucionar los problemas
ambientales que se producen fuera de la jurisdicción del país importador. Las
medidas destinadas a tratar los problemas ambientales transfronterizos o
mundiales deberían, en la medida de lo posible, basarse en un consenso
internacional.
Principio 13 Los Estados deberán desarrollar la legislación nacional relativa a la
responsabilidad y la indemnización respecto de las víctimas de la contaminación
y otros daños ambientales. Los Estados deberán cooperar asimismo de manera
expedita y más decidida en la elaboración de nuevas leyes internacionales sobre
responsabilidad e indemnización por los efectos adversos de los daños
ambientales causados por las actividades realizadas dentro de su jurisdicción,
o bajo su control, en zonas situadas fuera de su jurisdicción.
Principio 14 Los Estados deberían cooperar efectivamente para desalentar o evitar la
reubicación y la transferencia a otros Estados de cualesquiera actividades y
sustancias que causen degradación ambiental grave o se consideren nocivas para
la salud humana.
Principio 15 Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar
ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya
peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta
no deber utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas
eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio
ambiente.
Principio 16 Las autoridades nacionales deberían procurar fomentar la
internalización de los costos ambientales y el uso de instrumentos económicos,
teniendo en cuenta el criterio de que el que contamina debe, en principio,
cargar con los costos de la contaminación, teniendo debidamente en cuenta el
interés público y sin distorsionar el comercio ni las inversiones
internacionales.
Principio 17 Deber emprenderse una evaluación del impacto ambiental, en
calidad de instrumento nacional, respecto de cualquier actividad propuesta que
probablemente haya de producir un impacto negativo considerable en el medio
ambiente y que esté sujeta a la decisión de una autoridad nacional competente.
Principio 18
Los Estados deber n notificar inmediatamente a otros Estados de los
desastres naturales u otras situaciones de emergencia que puedan producir
efectos nocivos súbitos en el medio ambiente de esos Estados. La comunidad
internacional deber hacer todo lo posible por ayudar a los Estados que
resulten afectados.
Principio 19 Los Estados deberán proporcionar la información pertinente, y notificar
previamente y en forma oportuna, a los Estados que posiblemente resulten
afectados por actividades que puedan tener considerables efectos ambientales
transfronterizos adversos, y deberán celebrar consultas con esos Estados en una
fecha temprana y de buena fe.
Principio 20 Las mujeres desempeñan un papel fundamental en la ordenación del medio
ambiente y en el desarrollo.
Es, por tanto, imprescindible contar con su plena participación para
lograr el desarrollo sostenible.
Principio 21
Debería movilizarse la creatividad, los ideales y el valor de los
jóvenes del mundo para forjar una alianza mundial orientada a lograr el
desarrollo sostenible y asegurar un mejor futuro para todos.
Principio 22
Las poblaciones indígenas y sus comunidades, así como otras comunidades
locales, desempeñan un papel fundamental en la ordenación del medio ambiente y
en el desarrollo debido a sus conocimientos y prácticas tradicionales. Los
Estados deberían reconocer y apoyar debidamente su identidad, cultura e
intereses y hacer posible su participación efectiva en el logro del desarrollo
sostenible.
Principio 23 Deben protegerse el medio ambiente y los recursos naturales de los
pueblos sometidos a opresión, dominación y ocupación.
Principio 24 La guerra es, por definición,
enemiga del desarrollo sostenible. En consecuencia, los Estados deberán
respetar las disposiciones de derecho internacional que protegen al medio
ambiente en épocas de conflicto armado, y cooperar en su ulterior desarrollo,
según sea necesario.
Principio 25
La paz, el desarrollo y la protección del medio ambiente son
interdependientes e inseparables.
Principio 26 Los Estados deberán resolver pacíficamente todas sus controversias
sobre el medio ambiente por medios que corresponda con arreglo a la Carta de
las Naciones Unidas.
Principio 27
Los Estados y las personas deberán cooperar de buena fe y con espíritu
de solidaridad en la aplicación de los principios consagrados en esta
Declaración y en el ulterior desarrollo del derecho internacional en la esfera
del desarrollo sostenible.
El segundo documento general adoptado en la Conferencia de Río es la
Agenda 21, un programa de acción consistente de 40 capítulos con 115 tópicos
específicos contenidos en 800 páginas.
Hay cuatro partes principales:
Las dimensiones
socio-económicas (habitats, salud, demografía, consumo y patrones de
producción, etc.).
Conservación y manejo
de recursos (atmósfera, bosque, agua, desechos, productos químicos, etc.).
Fortalecimiento del
papel de las organizaciones no-gubernamentales y otros grupos sociales tales
como sindicatos, mujeres, juventud;
Medidas de Ejecución
(financiamiento, instituciones, etc.).
Desde el punto de vista legal, los capítulos que se refieren a
diferentes sectores tales como la atmósfera (capítulo 9), diversidad biológica
(capítulo15), los océanos (capítulo 17) y los recursos de agua dulce (capítulo
18), así como la discusión de problemas específicos tales como biotecnología
(capítulo 15), químicos tóxicos (capítulo 19) y desechos (capítulos 20-22) son
de particular interés.
Adicionalmente, hay dos capítulos dedicados a arreglos institucionales
internacionales (capítulo 38) y a instrumentos legales y mecanismos
internacionales (capítulo 39).
El capítulo sobre instrumentos legales internacionales tiene
implicaciones para el derecho internacional en general. Este insiste en aspectos particulares de
proceso de elaboración de los tratados tales como el ulterior desarrollo del
derecho internacional sobre el desarrollo sostenible y la participación y
contribución a ello de todos los países, en la relación entre los instrumentos
nacionales existentes y los acuerdos relevantes sociales y económicos; el
mejoramiento en la eficacia del derecho ambiental internacional y la
integración de las políticas ambientales y de desarrollo; el montaje de estándares
ambientales, y procedimientos y mecanismos para promover y revisar la
aplicación de los tratados, en particular el establecimiento de un sistema de
informes eficiente y práctico.
La Agenda 21 le presta atención especial a la legislación nacional. Hace frecuentes referencias a las leyes
nacionales, medidas, planes, programas, estándares. El Capítulo 8 “Integrando el Ambiente y el
Desarrollo en los procesos de Tomas de Decisiones”, aboga por el uso de
instrumentos legales y económicos para la planificación y la administración
buscando la incorporación de criterios de eficiencia en las decisiones. Ella reconoce la importancia de las leyes y
reglamentos hechos para las condiciones específicas de los países para
transformar las políticas ambientales y de desarrollo en acciones, agregando
que no solamente se deberán usar métodos de “mando y control” sino que también
un marco normativo para la planificación económica y los instrumentos de
mercado. Estos métodos también pueden
ser útiles para el cumplimiento de obligaciones que se originan en los tratados
internacionales.
En suma, los documentos de Río, igual que los documentos aprobados en
el contexto regional, antes y después, juntan la protección ambiental y el
desarrollo económico en el concepto de desarrollo sostenible. Todos los componentes de la sociedad se
llaman a participar en el logro de este objetivo.
LAS CONSECUENCIAS DE LA CONFERENCIA
DE RÍO.
Aunque algunos han impugnado la importancia de los instrumentos
originados en la Conferencia de Río, no se puede negar que textos como los dos
Convenios abiertos a la suscripción y la Declaración son verdaderos hitos en la
corta historia del derecho ambiental internacional. Varios principios de la misma Declaración,
tales como la participación de los individuos, la evaluación previa de los
efectos ambientales, el principio precautorio, la notificación de las
emergencias, la información previa de proyectos con efectos potenciales en el
ambiente de otros estados y las posteriores consultas, se pueden encontrar en
numerosos textos recientes, tanto vinculantes como no vinculantes en todos los
sectores del medio ambiente así como en los enfoques transectoriales. Ellos confirman normas consuetudinarias
emergentes.
Otro punto importante es que en la actualidad ninguna convención de
importancia que trate sobre la cooperación multilateral omite de afirmar que la
protección ambiental sea uno de sus objetivos.
En la Carta de Marrakesh de 1994 creadora de la Organización Mundial de
Comercio así como los tratados que crean zonas regionales de libre comercio,
mencionan el medio ambiente como un campo específico para la concertación y la
cooperación, ya sea en su preámbulo o en sus disposiciones normativas, o en
ambos:
En el Tratado de Windhoek de 1992 que establece
la Comunidad de África del Sur para el desarrollo;
En el Tratado de Kampala de 1993 que crea el
mercado común en África del Sur y del Este;
En el Tratado de 1993 sobre la Zona de Libre
Comercio en América del Norte;
En el Protocolo de Tegucigalpa a la Carta de la
Organización de los Estados Centroamericanos de 1992 que crea el Sistema de la
Integración Centroamericana;
El Convenio sobre Maderas Tropicales de 1994;
La Carta Europea de la Naturaleza.
Todos estipulan respeto por el medio ambiente.
De forma tal que podemos afirmar que hay un creciente reconocimiento
del carácter global y multidimensional de los problemas ambientales y sus
potenciales soluciones. La mayor parte
de los estados hoy aceptan que se requiere de esfuerzos globales para resolver
muchos aspectos del deterioro ambiental, tales como la contaminación de los
océanos, el agotamiento de la capa de ozono, el efecto de invernadero y las
amenazas a la biodiversidad. Estos
problemas ambientales requieren una mejor cooperación entre los países
industrializados y los países en desarrollo.
El Tratado de París de 1994 sobre la Desertificación es uno de los
resultados más importantes de este desarrollo.
Otro desarrollo importante es aquel que la preocupación por los
ecosistemas se ha ampliado debido a los enfoques integrados para salvaguardar
el medio ambiente del planeta. El
propósito de proteger la flora y fauna silvestres ahora está incorporado en el
objetivo más amplio de conservar la diversidad biológica. La visión ampliada incluye esfuerzos para
revertir la tendencia hacia una agricultura de monocultivo y de crianza, como
también combate el abuso con plaguicidas y fertilizantes.
Un enfoque integrado también surge en los nuevos instrumentos sobre los
aspectos ambientales de amplias áreas:
Antártida (Protocolo de Madrid de 1991
Los Alpes (Convención de Salzburgo de 1991 y los
Protocolos de Chambéry de 1994;
La Región Ártica (Declaración de 1996)
También hay un creciente reconocimiento del papel crucial de las
fuerzas y actores económicos en la protección ambiental. Las empresas se han hecho más sensibles a la
presión del público, a los requerimientos de seguros y frecuentemente
desarrollan conciencia ambiental.
Paralelo a esta evolución, los estados y las organizaciones
intergubernamentales han utilizado más y más incentivos económicos innovadores
en la protección ambiental, tales como eco sellos, estandarización, auditorias
ambientales, uso de las mejores tecnologías disponibles y prácticas
ambientales.
Lo último pero no lo menos importante, los representantes de la opinión
pública han surgido como nuevos actores en los procesos de creación de normas
internacionales, durante la preparación y la negociación de tratados como el de
la protección de la capa de ozono.
Ellos han contribuido a la elaboración de un régimen legal para el
medio ambiente legal por medio de la participación en las reuniones como
observadores, trayendo y enviando información e incluso participando en la
redacción de importantes acuerdos internacionales, apoyando a las delegaciones
oficiales de los Estados y en ocasiones, siendo incluidos en ellas.
La integración del medio ambiente y del desarrollo en el nuevo concepto
del “desarrollo sostenible”, tal como es reconocido por la Declaración de Río y
la Agenda 21, no afectó la continuidad y validez completa del derecho ambiental
internacional en la era post-CNUMAD, tal y como es subrayado por el Consejo de
Gobierno del PNUMA cuya decisión 18/9
disponía el “posterior desarrollo del derecho ambiental internacional dirigido
al desarrollo sostenible”.
La multiplicación de instrumentos del derecho ambiental internacional y
de los actores plantea el problema de cumplimiento con los compromisos
internacionales ambientales. Las viejas
y las nuevas técnicas han sido probadas para asegurar el cumplimiento de las
obligaciones en este campo. Esto
probablemente sea el problema más importante en el presente que tiene que
enfrentar el derecho ambiental internacional.
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